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认证认可:构建现代市场体系和新型市场监管体制的优选路径

日期: 2018-07-04
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发布日期: 2018-07-04
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认证认可具有市场化、国际化的显著特征


认证是由具有专业能力的第三方机构,证明产品、服务、管理体系、人员符合相关标准和技术规范的活动;认可是由具有权威地位的第三方机构,对从事认证、检验、检测活动机构的技术能力予以证明的活动。认证认可属于第三方评价制度,由第三方机构具体实施,政府部门负责制定政策、建立制度并实施监管,社会各方采信评价结果。其本质属性是“传递信任,服务发展”,向消费者、企业、政府、社会、世界传递信任,解决市场经济的信息不对称问题。作为国际通行的质量管理手段和贸易便利化工具,认证认可具有市场化、国际化的显著特征:


(一)市场化特征。认证认可由第三方机构具体实施,政府部门负责制定政策、建立制度并实施监管,相关市场主体采信评价结果。这种运行方式决定了认证认可能够在市场中传递权威可靠信息,建立市场信任机制,引导市场优胜劣汰,实现良性发展。市场主体采用公认的认证认可标准和规则,可以实现互信互认,打破市场和行业壁垒,促进贸易便利化,减少制度性交易成本;市场监管部门采用认证认可手段,可以加强质量安全监管,严格市场准入和后市场监管,规范市场秩序。目前,认证认可已覆盖国民经济所有20大门类的各个行业领域,被各类市场主体及行业主管部门广泛采用,推动市场机制作用的有效发挥。


(二)国际化特征。认证认可是世界贸易组织(WTO)框架下的国际通行经贸规则,一是由国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)等权威组织制定认证认可的国际通行标准和技术准则,比如作为认证认可活动基础规范的36项国际标准在全球范围内普遍遵循,特定行业的管理体系标准比如汽车行业质量管理体系TS16949、航空业质量管理体系AS9100等都是全球业界的通行标准;二是在诸多领域成立了认证认可国际合作组织,如国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际认可论坛(IAF)、国际实验室认可合作组织(ILAC)等。它们的宗旨就是建立国际统一的认证认可制度,推行双多边互认机制,实现“一个标准、一次认证、全球通行”。三是国际上普遍应用认证认可手段,一方面作为促进贸易便利化措施,通过双多边互认避免重复检测认证,如国际电工委员会(IEC)建立的电子电工产品测试及认证体系(IECEE)、电子元器件质量合格评定体系(IECQ)、防爆电气产品认证体系(IECEX)等互认安排覆盖全球90%以上经济体,极大地便利了全球贸易;另一方面作为保证产品、服务符合法规或标准要求的市场准入措施,如欧盟CE认证、日本PSE认证、海湾合作组织GCC认证等强制性认证制度;一些国际市场采购体系如全球食品安全倡议(GFSI)也将认证认可作为采购条件或评价依据。

认证认可:构建现代市场体系和新型市场监管体制的优选路径

认证认可是现代市场体系的基础性制度


认证认可是市场经济发展的产物,并随着经济一体化、全球化的浪潮,迅速风靡世界。1903年,英国开始对铁轨产品实施“风筝”标志认证,诞生了世界首个产品认证制度,随后主要工业化国家陆续建立了本国的认证制度,进而发展为国际认证制度。从产生之日起,认证认可便承担着传递市场信任、规范市场行为、促进市场流通的使命。国内外实践表明,认证认可对于市场机制有效运行发挥着不可替代的作用,是现代市场体系的基础性制度。


(一)认证认可具有国际通行、社会通用的特性,有助于推动形成统一市场,消除市场壁垒。统一市场规则、准入条件和技术法规,是构建统一开放的市场体系、促进经济贸易发展的必然要求。标准、计量、合格评定程序是保证市场统一、规范、畅通的基础条件,其中认证认可和检验检测作为合格评定程序,能够促使市场各方采用统一的标准计量和技术法规,并推动国内外市场的相互开放融合,消除国内国际市场壁垒。二战后欧洲的一体化进程就得益于认证认可的区域统一和共享,比如欧盟区域实行统一的CE认证,作为欧盟统一的产品市场准入制度,消除了各成员国之间的市场壁垒。2008年,欧盟颁布《认可和产品市场监督要求条例》(EC765/2008),规定每个成员国只建立一套认可制度,并构建统一的欧盟认可体系(EA),进一步保证欧盟市场法令的统一。世界贸易组织《技术贸易壁垒协定》鼓励各成员方采用国际通行的合格评定程序,最大程度减少贸易壁垒。据统计,我国每年有超过25%的出口货物遭遇国外技术贸易壁垒,其中有大约1/3需要用认证认可、检验检测等合格评定手段解决。


(二)认证认可具有传递信任、增进市场信心的作用,有助于解决信息不对称问题,提高市场效率。市场交易从本质上说是一种互信行为,在缺乏信任机制的情况下,市场活动将严重缺乏效率,因为不确定性而显著增加市场成本。认证认可的本质属性是传递信任,通过具有公信力的第三方提供能力、质量、信用等方面的公示证明,增进交易各方的信心,降低信息不对称带来的风险成本,使市场活动建立在公平、透明、可预期的基础上,从而简化市场交易流程,显著提高贸易便利度。在世界贸易史上,随着海运的发展,船舶检验、货损鉴定、保险等需求日趋旺盛,逐渐产生了集聚交流航运货物信息的“咖啡屋”,并演化为专业从事船舶及货物检验、认证机构的雏形,使得国际贸易和航运业得以顺利发展。上世纪七八十年代,我国尚未建立起与国际接轨的认证认可制度,我国企业常常由于没有国际认证无法出口,或者被迫接受国外提出的高额担保条件,严重阻碍对外贸易。当时上海汽轮机厂出口发电机组,每笔订单就需支付国外担保20万美金,相当于全部职工一个月工资总额。1993年该厂获得ISO9001认证后,当年市场效益增长30%以上。


(三)认证认可具有激励约束、共治互利的功能,有助于激活市场主体活力,依靠市场自主调节提高供给质量。对于生产者来说,通过提供更高质量产品获益是获取市场竞争优势的前提;对于消费者来说,获取安全、放心、满意的产品和服务是市场消费活动的动机。但市场天然存在博弈逐利,导致“劣币驱逐良币”。质量提升取决于市场能否具备公平透明的评价信号、协调一致的目标取向、正向驱动的内在动力,具有专业能力和权威地位的第三方介入至关重要。认证认可通过第三方的符合性评定和公示性证明,向市场发出明确的指引信号,从而引导市场主体积极参与质量管理、质量保证和质量改进等活动,其对于质量提升的作用主要体现为:一是依据标准、法规和技术规范,建立对产品和服务流程的体系化、过程化管理机制,推动企业对标达标并通过“策划(P)、实施(D)、检查(C)、改进(A)”循环持续改进。通过认证认可活动,极大地推动了ISO/IEC等系列国际标准的应用,有效提升了全球供应体系质量;同时还带动相关标准升级换版,ISO9001标准至今已历经四次换版,推动了质量管理能力的持续提升。二是建立市场各方共同依据标准、共同参与质量管理、共同采信认证认可结果的共治机制,有效消解市场内在的拮抗因素,引导各方采取一致性行动,形成质量提升的合力。如质量管理体系标准强调全员参与、以顾客为关注焦点、与供方互利关系,让企业员工、客户、消费者都能从质量提升中获益。三是建立通过消费者的市场选择倒逼生产企业提高产品、服务质量的正向激励机制,消费者根据认证的指引,区分质量优劣并“用脚投票”,引导市场优胜劣汰。因此,认证认可是促进供需有效对接和结构优化的手段,可以作为推进供给侧结构性改革的政策工具。比如,在出口食品企业推行内外销“同线同标同质”工程,引导企业采用国际先进标准并通过认证,使供应国内市场的产品达到与国际市场同等的品质,迄今已有1万余种产品达到“三同”要求,引导消费回流1300多亿元。


(四)认证认可具有公开透明、便利高效的优点,有助于降低政府的市场监管成本,减少企业的制度性交易成本。随着政府由注重监管向注重治理的思路转变,第三方治理在政府监管乃至国家治理体系中日益发挥积极作用,在多方面显示出便利高效的优势。采用认证认可的方式,能够为政府履行职责提供科学高效的管理工具和技术支持,帮助政府实施决策和管理,从微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理转变,显著提高管理效能和公信力。近年来,随着“放管服”改革的深化,越来越多的政府部门转变传统的审批许可方式,采用认证认可方式实施行业管理,在交通、能源、环境、消防安防、司法鉴定等诸多领域中推行认证认可制度,取得了明显的成效。在市场监管中,市场主体和市场活动日益多元化、国际化,带来了新的治理课题。市场监管部门需要思考如何既对市场主体实施有效监管、又为市场主体提供优质服务,营造具有国际竞争力的营商环境,这就需要在监管理念及方式上进行创新,提高监管效率和便利度。“世界银行营商环境评价指标体系”就把监管效率、监管费用、营商便利性作为重要指标。借助认证认可的通行互认功能,能够最大程度降低市场监管成本,减少政府对市场活动的直接干预,而这正是市场监管体制改革的目标。在认证认可充分有效发挥作用的情况下,监管部门不必把主要精力放在全面监管数以亿计的微观企业及产品上,而只需重点监管数量有限的认证认可机构,借助这些机构将监管要求传导到企业身上,从而起到“四两拨千斤”的效果。国际标准化组织认为,认证认可是“政府构建产品监管体系的关键要素,是政府降低监管成本、减少行政风险、优化资源配置的有效手段”。


认证认可在市场监管中具有广泛的应用前景


政府履行市场监管职能,不光扮演市场准入“守门员”、市场秩序“守夜人”,守住公平正义和质量安全底线;而且应当扮演质量基础设施等市场公共资源的“供货人”、培育优良市场环境的“领航员”,拉升市场主体素质和产品服务质量高线。《“十三五”市场监管规划》提出“健全在市场准入、市场监督和行政执法中采信认证认可检验检测结果的措施和办法”“加快提升认证认可检验检测服务市场监管能力”。2018年1月17日,国务院印发《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》,明确提出要把质量认证作为推进供给侧结构性改革和“放管服”改革的重要抓手。《深化党和国家机构改革方案》明确构建市场综合监管执法体制,将认证认可管理职责划入市场监管总局,这为更好发挥认证认可作为市场经济的基础性制度作用,提供了有力保障。随着新型市场监管体制的确立,认证认可在市场监管中的应用前景日益广阔。


(一)市场准入管理方面。国际上通常将市场监管分为前市场监管(销售前)、后市场监管(销售后)两部分,在前市场监管也就是准入管理方面,认证认可是各国设置技术法规、标准等强制性或约束性要求的通行管理方式。

1.强制性产品认证。对涉及安全、健康、卫生、环保的产品实施强制性认证,是世界各国的通行做法。目前,我国对20大类160种产品实行强制性产品认证(CCC)制度,这些产品主要是电子电器、移动通信、机动车辆、装饰建材等消费类产品。通过CCC认证,在消费者最容易受到侵害的市场领域设立了一道安全闸门。CCC认证制度实施以来,相关产品抽查合格率已由2011年的78.5%提高到2016年的90.3%。

2.检验检测认证机构资质管理。从事检验检测认证活动的第三方机构是质量安全的守门人,近年来由于相关机构不具备应有能力而损害社会公信力的事例屡见不鲜。对这些机构设立资质管理制度,有利于维护市场秩序和消费者权益。目前,我国对认证机构设立了审批制度,对检验检测机构设立了资质认定制度。截至2017年底,共批准认证机构403家,检验检测机构33235家。

3.特定领域的约束性能力要求。对于从事涉及人身健康安全、国家和社会公共安全等特定行业的企业、机构、人员,可以通过政府法令或政府合同的规定,以认证认可的方式,对其设定应当达到相应能力或资格条件的准入管理要求。比如:某些招投标活动要求投标主体通过质量、环境等管理体系认证,《病原微生物实验室生物安全管理条例》规定从事病原微生物活动的三级、四级生物安全实验室必须通过实验室国家认可,《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》规定进行司法鉴定的检测实验室应当获得资质认定或实验室认可。


(二)事中事后监管方面。市场监管部门借助认证认可手段,对相关产品、服务及其提供者实施后市场监管,是净化市场环境、保障质量安全、提高市场经营者素质的重要途径。随着认证认可管理纳入统一市场监管体系,将大大增强市场监管能力。

1.产品及服务市场监管。针对产品、服务等认证对象的监督管理,包括CCC产品监督检查、自愿性认证产品监督抽查、服务认证有效性监管等,通过认证监管部门实施监督检查、认证机构实施证后监督、获证企业实施自我监督相结合的方式,比单纯依靠行政监管手段更有效率,能够更好保证产品及服务的质量安全。

2.生产流通企业监管。对生产、流通企业的动态监管,可以引导企业通过认证建立起有效的管理体系,并通过采信第三方认证结果,获取对相关企业管理运营的真实信息。ISO9001质量管理体系认证、ISO14001环境管理体系认证、ISO45000职业健康安全管理体系认证等,已经成为社会广泛认同的行之有效的管理方式,被各政府管理部门采信。2015年,国家认监委与联合国工业发展组织联合开展“ISO9001认证在中国企业实施情况的调查”结果显示:在接受调查的采购商中,93%的采购商表示他们将获得ISO9001认证作为选择供应商的重要依据,98%的采购商对获得认证的供应商生产的产品质量表示“满意”;在接受调查的获证企业中,98%的获证企业认为建立管理体系并获得认证的投入“值得”或“非常值得”。

3.电商领域监管。对电子商务等新兴业态的监管,是当前市场监管容易出现的薄弱环节,而在电商领域推行认证认可比如开展电商服务认证、电商产品在线验证认证信息等方式,能够有效解决电商领域因缺少标准规范和管理手段带来治理缺失、信心缺失等难题。国家认监委近年推行良好电商规范认证,帮助电商平台及线上销售企业规范自身管理、提升市场信誉。国家认监委开发的认证认可“云桥”信息共享平台,与阿里、京东、1号店等电商平台实现数据对接和自动校验,有效解决了海量信息难以实时监管问题,落实了源头管控。据统计,通过“云桥”与电商平台的对接,每年校验线上销售产品1亿件次,下线不合格产品300余万件。

4.检验检测认证市场监管。检验检测认证市场是市场体系的重要组成部分,检验检测认证机构对于整体市场运行尤其是产品服务质量发挥着传导和放大效应,因此,应把检验检测认证市场监管作为市场监管重要一环。国家认监委对检验检测认证市场建立了一系列事中事后监管制度,包括管理体系认证有效性监督检查、检验检测机构监督检查和能力验证、检验检测认证机构信息公示和年度报告、认可机构评审监督、认证认可行业自律管理规范、申投诉调查等制度,形成了行政监管与技术评价、内部监督与外部监督相结合的完整监管链。2017年,共对存在问题的4701家检验检测机构、20家认证机构作出处理,分别占机构总数的14%和5%。


(三)市场主体服务方面。认证认可、检验检测作为国家质量基础设施的重要组成部分,为各类市场主体提供广泛的质量技术服务和贸易便利服务,是重要的公共服务资源。国家通过大力发展认证认可和检验检测服务业,完善认证认可制度和检验检测技术体系,不断提升认证认可、检验检测供给水平,优化市场环境和营商环境。

1.认证认可制度及技术服务体系。以市场需求为导向,完善制度、标准、技术等认证认可供给体系,满足市场主体对认证认可检验检测的多元需求。如服务质量提升方面,针对食品、消费品、服务推出高端品质认证,针对企业组织开展质量管理体系升级服务等;服务绿色发展方面,建立统一绿色认证标识体系,实施节能环保认证认可制度,推行有机认证等;服务区域发展方面,支持各地运用认证认可手段打造区域质量品牌,促进地方经济提质升级;服务对外贸易方面,为国内外企业提供国际互认的认证认可、检验检测服务,针对贸易技术壁垒提供合格评定解决方案等。

2.检验检测认证公共服务平台。检验检测认证公共服务平台是满足产业和区域发展需求的专业公共服务平台,是检验检测认证资源集聚化、平台化服务的新形态,旨在向各类市场主体提供低成本、高效率的质量技术服务,促进认证认可、检验检测与产业经济深度融合。目前,全国陆续建立了15个检验检测认证公共服务平台,截至2016年年底,共集聚检验检测认证机构1875家,仪器设备原值约452亿元,创造检验检测服务产值约429亿元,约占全国总量的20%,为支持“大众创业,万众创新”发挥了独特作用。


(四)市场诚信建设方面。认证认可是建立并传递信任的工具,能够促使企业等市场主体注重诚信建设和品牌形象,有效促进市场诚信、社会诚信。

1.企业诚信管理体系评价。近年来发生的一系列食品安全、公共卫生事件,有些并非技术原因,而是与企业自身诚信管理欠缺有关。在食品等行业建立诚信管理规范,并通过第三方机构开展企业诚信管理体系评价,有助于推动高风险产品的行业加强诚信建设,提高应对非传统安全能力。

2.社会征信系统采信认证结果。认证认可为社会提供了有关企业及其产品、服务的权威信息,是对各类市场主体进行信用评价的重要依据。目前,全国信用信息共享平台和企业信用信息公示系统都纳入了认证证书状态、获证产品抽查结果等认证认可信息。

在全面深化改革、构建全面开放新格局的背景下,市场监管能力和市场营商环境,日益成为衡量国家治理能力和国际竞争力的重要标尺。在构建现代市场体系和新型市场监管体制的实践中,积极运用市场化、国际化的认证认可手段,不啻为创新市场监管理念、提升市场效率和供给质量、建设国际一流营商环境的有益探索。



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